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市场化国际化导向下认证认可促进贸易便利化详解-中国质量新闻网

2019-07-18 14:53:22 中国市场监管报

贸易便利化是推动全球经济增长的关键因素。对于中国这样一个经济总量、贸易总量位居世界前列的经济体而言,促进贸易便利化至关重要。从一定意义上讲,中国改革开放的历程也是基于不同发展阶段和发展环境,不断寻求改进贸易便利化方案的过程。其中,认证认可作为市场化、国际化的贸易便利化工具,发挥了重要作用。

贸易便利化的含义

贸易便利化(Trade Facilitation)是指通过程序和手续的简化、适用法律和规定的协调、基础设施的标准化和改善,为贸易往来创造协调、透明、可预期的环境。其实质是简化和协调贸易程序,加速要素跨境的流通。贸易便利化以国际公认的标准和做法为基础,主要包括以下含义:

一是可预期性(Predictability)。产品、服务应当符合交易预期、能够满足客户需求,具备一定的质量特性,这有赖于标准、合格评定等合规制度的建立;同时,贸易活动应当符合预期的收益和风险,这有赖于贸易政策和管理要求的稳定性。

二是互通性(Consistency)。与贸易有关的标准、规则应当得到市场相关方的共同遵循,实行统一的市场及口岸管理措施,贸易流程各环节能够顺畅衔接,基础设施及信息能够互通共享。

三是信任度(Trust)。信任是市场交易的基础,贸易便利化程度首先取决于市场信任机制是否健全。在市场信任度良好的情况下,不仅贸易直接成本大大降低,而且可以使用预裁决、告知承诺、先行清关等便利监管方式;在市场缺乏足够信任的情况下,则会被迫使用更加繁琐的市场调查、违约担保、货物查验等监管方式。

四是成本最优化(Cost optimization)。削减贸易成本是贸易便利化磋商的主要议题。贸易成本不仅取决于市场主体的自我控制能力,还取决于一个国家的营商环境。在降低制造、物流、销售、税收等贸易直接成本的同时,市场及口岸的监管成本也应降低至最低程度。

五是贸易自由化(liberalization)。贸易活动应当遵循自治原则,由市场主体通过市场自我调节,尽量减少行政干预和外部影响。为保证贸易合乎国家和公众利益,各国可以采用标准、技术法规、合格评定等技术性贸易措施,但不得对贸易进行不适当的限制。

贸易便利化程度的决定因素

贸易便利化有赖于基础设施、信息化、科技等“硬环境”,也有赖于贸易政策、市场监管、通关程序等“软环境”。在既有技术条件的前提下,一个国家贸易便利化程度主要取决于四个因素。

一是政府的市场规制能力。政府应奉行自由贸易精神,为市场主体提供公平竞争环境,健全市场治理机制,降低市场交易成本,避免采取过度的管制措施,对市场造成不必要的干预;同时,应用科技和信息化手段,实现监管方式及流程创新。

二是监管部门和口岸机构的协同效率。负有市场监管、贸易管理、口岸监管职责的部门应加强协同监管,避免重复的市场准入及规制措施,广泛推行单证合一、单一窗口、数据共享等便利化措施,提高协同监管效率。

三是是否采用统一或通用的标准、计量与合格评定程序。标准、计量和合格评定程序是规范贸易秩序的质量基础设施,也是各国实施市场准入的技术手段,在贸易纠纷仲裁、裁决中也依赖其提供依据。采取国际通行的标准、计量和合格评定程序,是简化市场准入、消除贸易壁垒的前提条件。

四是与国外官方及民间机构达成的贸易便利化合作约定。与贸易伙伴建立自由贸易区(FTA)、多边互认协议(MRA)等多双边合作机制,能够有效破除国际间贸易壁垒。世界贸易组织(WTO)作为最重要的多边贸易机制倡导者,为推动贸易便利化发挥着重要作用。《贸易壁垒协定》(TBT)、《动植物卫生检疫措施协定》(SPS)就协调标准、合格评定程序、口岸检疫措施等方面作出了贸易便利化安排。2017年2月生效的《贸易便利化协定》(TFA)是我国加入世界贸易组织后参与并达成的首个多边贸易协定,对于推动全球贸易便利化具有重要意义。

改革开放以来认证认可促进贸易便利化的成功实践

改革开放以前,由于我国实行高度封闭的计划经济体制,国内市场极不健全,与国际市场几近隔绝,几无贸易便利化可言。改革开放伊始,我国从国际上引入认证认可制度,开始遵循国际通行的标准和规则开展合格评定活动,为我国参与国际经贸交往提供了必要的便利条件。2001年,中国加入世界贸易组织(WTO),标志着中国进入全方位对外开放、全面融入全球经贸体系的阶段。同年8月,为了适应我国“入世”和完善社会主义市场经济体制的需要,党中央、国务院决定成立国家认监委,统一管理、监督和综合协调全国认证认可工作,标志着我国建立了统一的认证认可制度体系,对于全面提升贸易便利化水平、促进全方位对外开放产生了深远影响。

简化了市场准入环节,大大降低了贸易成本。2002年5月,中国正式实施强制性产品认证制度(CCC认证),以此替代对国产品实施的“长城”标志认证和对进口商品实施的“CCIB”标志认证,实现了“四个统一”(统一目录,统一标准、技术法规和合格评定程序,统一标志,统一收费标准),从而对内外贸实行统一的合格评定程序,结束了中国市场实施两套不同的产品准入条件的状态,解决了重复认证、重复收费问题。此后,在相关领域进一步完善国家统一的认证认可制度,减少合格评定程序。2016年,国务院决定建立统一的绿色产品标准、认证和标识体系,降低企业的制度性交易成本。

促进了外资进入国内市场,增强了我国经济的开放度和内在活力。进入中国境内的外资认证检测机构已由“入世”前的不足10家,增长到2017年底的306家。境外机构在华加快拓展市场业务并积极开展投资并购,其中SGS在华业务已占其全球总量三分之一。在内外资的积极参与下,中国成为全球增长最快、最具活力的检验检测认证市场。检验检测认证市场外资加速进入,又为其他产业领域扩大利用外资提供了有利条件,为产业配套形成完备的供应链体系提供了有力支撑。

实现了广泛的国际互认,助推了对外贸易特别是出口贸易的迅猛增长。按照国际规则建立统一的认证认可制度,助推了国际互认约定的达成。这一时期相继取得一系列重要的多双边互认成果,如在双边领域,中国与新西兰达成首个政府间合格评定互认协议,我国电子电器产品可依据中方CCC认证结果直接进入新西兰市场。中国与越南、韩国、丹麦等国也就机动车、电子电器、食品等达成双边互认协议;中国全部加入了国际电工委员会四大互认体系(IECEE、IECQ、IECEx、IECRE),并以创始成员身份加入国际认可论坛、国际实验室认可合作组织建立的多边互认体系(IAF/ ILAC-MRA),惠及数千亿美元出口产品。以电子产品为例,每年有6万多家中国企业获得国际电工产品安全测试证书(IECEE-CB),平均降低出口成本1/3以上。

认证认可对贸易便利化的积极影响

贸易活动离不开对产品、服务及其供应者合格与否的评定,即合格评定活动。按照国际标准ISO/ IEC17000的定义,合格评定是“关于产品、服务等相关要求得到满足的证实”。合格评定可分别由第一方(卖方)、第二方(买方)、第三方(独立于买卖双方)来实施,而由具有独立地位和专业能力的第三方实施的合格评定,最具社会通用性和公信力,能够建立互信从而降低贸易风险和成本,促进贸易活动的便利化。国际上通行的合格评定是以国际标准和通行规则为依据而实施的第三方认证、检验检测,以及通常由政府授权对第三方认证、检验检测机构实施的认可。可以说,认证认可是市场化、国际化的合格评定工具,被称为市场经济“信用证”、质量管理“体检证”、国际市场“通行证”,对于贸易便利化发挥着基础性作用。

第一,认证认可提供对产品、服务及其提供者是否符合相关要求的证实,而这种证实是市场各方共同信赖的,具有类似“信用证”的作用。

第二,认证认可是实施市场规制的技术手段,政府运用认证认可手段履行市场监管职能,能够推动相关标准、技术法规得以有效实施,规范市场主体行为,从而提高市场的透明度、可预期性,优化市场营商环境。

第三,认证认可为市场各方提供了一种通用的合格评定方式和传递信任工具,借助认证认可手段可以建立市场信任机制,避免采取重复的、过度的合格评定和监管措施,有利于贸易活动的开展。

第四,国际上对认证认可活动制定统一的标准和实施规则,建立多双边的互认安排,从而有助于消除国际贸易壁垒,简化市场准入措施,促进国际贸易便利化。

高质量发展阶段的贸易便利化挑战及对策

我国经济已由高速增长阶段进入高质量发展阶段,面对来自国内外环境的一系列挑战。从国内环境看,主要是如何激发市场活力,营造更加优质的营商环境,形成持续促进质量和效率提升的机制,推动中国经济迈向中高端;从国际环境看,主要是如何应对贸易保护主义、单边主义对国际贸易的阻碍,拓展中国经济的发展空间,提升中国经济在国际分工体系中的地位。这些都有赖于市场化改革和国际化发展的新举措,使市场机制更加有效发挥作用,全方位扩大对外开放。

当前影响贸易便利化的难点问题

随着“放管服”改革的不断深化,我国市场营商环境显著改善,贸易便利化程度不断提升,但影响市场机制充分有效发挥作用的障碍依然存在,一些深层次矛盾日益显现。当前,影响贸易便利化程度进一步提升的难点包括以下几个方面问题。

一是改革措施缺少市场承接手段,增加了监管压力,影响了改革红利的释放。“放管服”改革以来,国家在放宽市场准入方面采取了不少有力措施,新增市场主体呈现井喷态势,但市场活力尚未得到充分激发,存在“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”等各种“隐性壁垒”,一些部门原有许可审批手段“改头换面”后继续存在。在行政许可已经取消的领域,由于事中事后监管机制尚不健全,尤其是市场化调节工具尚不完备,导致出现监管空白。比如,准入类人员职业资格制度取消后,缺少衡量专业技术人员能力的评价手段,国际通行的人员认证制度尚属空白,制约了行业人才队伍能力提升。

二是市场信任机制不健全,动摇市场信心,推高贸易风险成本。由于市场诚信体系建设的滞后,信用激励约束机制的欠缺,导致恶性失信事件时有发生,极大地降低了公众对国内市场的信心,由此增加了交易风险和交易成本。由于市场机制和配套政策不完善,国际通行的认证认可在相关行业的采信受限,其传递信任作用未能得到充分显示。在缺乏足够健全的市场信任机制为基石的情况下,市场化改革的贸易便利化措施难以持久深入。

三是一些部门以技术评价为手段设置行业壁垒,增设不必要的市场准入环节,增加制度性交易成本。在绿色产业等领域,存在形形色色的行业评价类准入制度,如清洁生产审核、绿色制造认定、绿色建筑选用产品证明、绿色建材评价等。这些行业评价项目并非国家统一的认证制度,多由相关部门根据职能自行设立,虽然不以“认证”名义开展,但往往与认证活动相混淆,既增加企业的市场准入成本,又影响正常贸易活动的开展。

四是贸易保护主义有抬头趋势,国际贸易壁垒呈现多样化特点,以合格评定程序设置的贸易壁垒值得关注。我国已成为遭遇国外贸易壁垒影响、国外贸易调查最多的国家之一。据统计,2016年我国有40%的企业遭遇过国外贸易技术壁垒,直接损失高达933.8亿美元,新增成本247.5亿美元。其中大约30%左右体现为认证、检测等合格评定程序。来自新兴市场、新产业领域的贸易技术壁垒呈增多态势。美国是认证制度最为完备的国家之一,如针对食品的FDA认证、针对日用消费品的UL认证、针对电子产品的FCC认证、针对机动车的DOT认证等,其突出特点是通过对认证结果的采信和对认证机构的认可,强化美国政府部门如联邦食品药品监督管理局(FDA)、美国环保署(EPA)、联邦通信委员会(FCC)对国际贸易的管控力。在当前背景下,应加强对有关贸易壁垒动态的关注和应对。

认证认可促进贸易便利化的措施

在全面深化改革、更高水平对外开放的背景下,充分发挥认证认可的作用,有助于破除影响市场机制发挥决定性作用和更好发挥政府作用的瓶颈,进一步优化市场营商环境,完善贸易便利化制度。

第一,深化认证认可制度改革创新,提升认证认可的供给质量。一是改革认证检测机构审批制度,进一步放宽市场准入。根据风险等级实行审批事项分类管理,取消人员注册等不必要限制,解决从业机构“准入不准营”问题。二是改革强制性产品认证制度,进一步优化产品准入。按照必要性和最小化原则,建立认证目录动态调整机制,允许企业采用自我声明方式,降低企业认证费用。三是改革自愿性认证制度,开发更加适应市场需求的自愿性工业产品、食品农产品、管理体系和服务认证制度。四是改革认证监管制度,全面推行“双随机、一公开”监管方式,建立认证质量追溯机制和有效性评估机制,严格落实主体责任。

第二,构建新型市场监管机制,强化认证认可在市场监管中的作用。一是以认证认可为手段,加快建立市场信任机制,弥补市场机制有效发挥作用的“关键性缺失”;二是以认证认可为手段,实施信用监管,将认证认可信息纳入企业信用信息公示、社会信用信息共享平台,对获证产品及企业给予更高信用等级;三是以认证认可为手段,创新行政监管方式,改变监管部门直接查市场、查企业、查产品的微观检查方式,发挥第三方机构的专业优势,为监管部门提供监管对象的评价信息,提高监管质量和效率。

第三,整合规范认证事项,完善行业评价制度。清理涉及认证、检验检测的行政许可和行业评价制度,凡已建立国家统一认证制度的,不再设立类似的合格评定项目;面向社会的第三方技术评价活动应遵循通用准则和标准,逐步向国家统一的认证制度转变。加快建立统一的绿色产品标准、认证、标识体系。清理涉及检验检测能力的行政许可事项,避免重复评价,实施统一的资质认定管理。

第四,健全认证认可采信机制,完善政策支持措施。健全政府、行业、社会等多层面的认证采信机制,制定鼓励企业参与自愿性认证活动的激励措施,出台质量认证责任保险、获证企业授信等政策。推动各级政府加快质量认证体系建设,健全组织机构和工作机制,完善配套政策。清理涉及认证认可、检验检测的法律法规和规章,修订《认证认可条例》,推动合格评定立法进程。

第五,加快构建国际互认体系,满足高水平对外开放需要。加强政府间、从业机构间多层次合作,推动多双边互认协议数量持续增长。加快构建“一带一路”认证认可合作机制,在一带一路、自贸区框架下积极达成互认安排,促进区域贸易畅通。加快我国检验检测认证“走出去”的步伐,鼓励支持国内机构拓展国际业务,服务中国企业“走出去”和国际产能合作。积极参与和主动引领认证认可国际标准、规则的制定,培育具有国际影响力的中国认证品牌,提升我国参与全球经济治理的能力。□市场监管总局认证监管司 张磊柱

(责任编辑: 六六 )
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